Sur les pas de la politique foncière avec l'EPF 74

Visite d’opération autour d’Annemasse, en Haute Savoie, en compagnie de Philippe VANSTEENKISTE et Loïc ALCARAS de l’Etablissement Public Foncier 74, qui nous racontent comment les tensions sur les marchés immobiliers ont poussé à déployer une politique foncière très active sur le territoire.

Philippe VANSTEENKISTE > On est au cœur de l'opération de la ZAC Étoile Gare sur Annemasse. Les premiers actes fondateurs de la politique foncière de cette opération ont débuté en 1999 par le repérage du gisement foncier, et puis une volonté politique de la collectivité de s'approprier le site. Il y avait déjà à l'époque une perspective de connexion, puisque nos amis suisses sont des gens qui se hâtent lentement, mais quand ça avance, ça avance. Ils avaient toujours prévu une connexion ferroviaire entre la rive gauche et la rive droite du Rhône et la gare d’Annemasse était un emplacement stratégique. Il y avait un tissu urbain ancien très dégradé tout autour de cette gare et d'un urbanisme dépassé.

Sylvain GRISOT > Le processus d’acquisition foncière démarre donc il y a 20 ans, avec en perspective cette connexion rapide à Genève ?

Exactement et le premier acte de cette politique, ça a été de classer ces terrains en ZAD, en zone d'aménagement différé. Cela acte d'une politique publique de maîtrise du foncier et d'une volonté de l'aménager. Il y a bien eu quelques promoteurs qui ont essayé de s'insérer dans le jeu, mais à partir du moment où la politique publique était bien posée, on a pu préempter les transactions, avec une révision de prix dès que quelque chose sortait du commun.

L'EPF a été créé le 22 décembre 2003, et ses premières acquisitions se sont quasiment toutes faites sur ce secteur, et elles ne se sont pas arrêtées. À partir du moment où il y a une volonté publique affichée et qui ne se dément pas, on a un effet domino. Je me souviens ici, à la place de cet hôtel, il y avait plusieurs copropriétés et une quinzaine d'appartements. Je me souviens des premières assemblées générales qu'il y avait dans cet immeuble, on s'est pointé, on a dit : « Bonjour, on est l'EPF. On achète pour le compte de la mairie. Sachez que si vous voulez un jour vendre votre appartement, on est acheteur, mais si vous ne voulez pas le vendre, vous restez et puis c'est tout ».

Pour la ZAD, naturellement, on a fait une déclaration d’utilité publique, une réserve foncière. On n'avait pas encore le dessin de la ZAC, mais il y avait un emplacement stratégique et on a mené toutes les acquisitions foncières qui étaient nécessaires à l'ensemble de l'opération. On a eu très peu de procédures d'expropriation, seulement quatre.

Vous êtes directeur de l'EPF, c’est-à-dire une action de temps long, aussi des périmètres d'exception, des périmètres sur lesquels on identifie qu'il y a un enjeu d'intérêt public qui justifie l'intervention de l'EPF, et donc une stratégie d'acquisitions, souvent temps long et de recomposition du foncier. Vous pouvez nous rappeler brièvement les missions de l'EPF ?

Les missions de l'EPF sont très claires et basiques. C'est d'acheter pour le compte de ses membres des biens immobiliers qui font l'objet d'une politique publique. C'est être le bras armé des collectivités publiques en matière de politique foncière.

Aujourd'hui, on a l'air de découvrir l'urbanisme transitoire, mais une bonne gestion des biens sur un temps long, c'est de l'urbanisme transitoire. Tous les appartements que l'on a achetés, on les a loués, ils ne sont pas restés vides. On a eu une occupation régulière de ces appartements qui nous a permis d'abord de maintenir un tissu sociologique sur place pour éviter une trop grande dégradation. A partir du moment où vous commencez à acheter, démolir ou murer, vous pouvez avoir très vite des problématiques sociologiques dans le quartier. On a fait le choix de maintenir le plus de vie possible par ces occupations transitoires en attendant la démolition ou l'aménagement définitif.

L'EPF 74 peut porter un foncier jusqu’à 25 ans. Alors que les EPF d'une manière classique ont plutôt des portages de 10 ans ou inférieurs à 10 ans. Nous, automatiquement, on va travailler sur des cycles longs. Si on est sur des cycles courts, on dit : « Ce n'est pas notre rôle. Faites un prêt. On va vous aider pour faire le bout d'acquisition, mais ce n'est pas notre rôle ». On est là pour travailler sur la prospective.

C'est finalement une panoplie complète d’outils qui est mobilisée sur le territoire. A la fois l’outil d'acquisition qui est l'EPF, mais qui dispose aussi de la capacité si on ne trouve pas d'autre solution à l'amiable, d'avoir des modes d'expropriation. C'est plutôt l'exception que la règle, sans doute parce que vous avez pris le temps. Revenons à 2019, un aménageur arrive sur le territoire, c'est la fin de la période de maîtrise foncière et on passe à l'opérationnel.

Absolument. Et c'est ça que j'aime bien, on parle de politique foncière, et puis après on parle de politique d'aménagement. Comme quoi les deux ont été déconnectés. On a repéré un gisement, on a repéré les problématiques d'habitat qui ont décidés la rénovation. Ensuite, on a adossé la politique d'aménagement et non pas le contraire. Bien souvent, aujourd'hui, on fait de la politique d'aménagement, et puis après on fait de la politique foncière. C’est une erreur, car d'abord il faut faire de la politique foncière, de repérage, de gisements, et après on fait la politique d'aménagement.

Notre réflexion en tant qu'EPF, c'est d'assurer la maîtrise du foncier à une date. On va passer le relais à l'opérateur, donc l'EPF, c'est une temporalité. C'est un début et une fin. Elle peut être plus ou moins longue. Après on vend la propriété sur la base du cahier des charges qui a été prédéfini avec la collectivité, lors de la désignation du concessionnaire.

Il y a pourtant un certain nombre de biens urbains qui paraissent difficiles à vendre, même s’ils sont essentiels à la réussite de l'opération. Ce sont notamment ces rez-de-chaussée commerciaux. Quel problème pose le rez-de-chaussée commercial dans une opération de ce type ?

C'est venu dans un deuxième temps. La caractéristique de la ZAC est d’être dans un secteur hyper tendu, avec l’arrivée d’un pôle d’échange multimodal qui va créer des flux de frontaliers. On parle de plus de quatre millions de visiteurs de la gare d’Annemasse par an. Une des premières problématiques était la mixité sociale. L’agglomération a décidé de faire un tiers de libre, un tiers de logements abordables et un tiers de logements sociaux. L’autre problématique était les rez-de-chaussée commerciaux. On sait que les emplacements à côté de la gare vont être recherchés. C’est là que vont s’installer les brasseries et les banques. Cependant, d’autres feront moins l’objet de concurrence ou seront sous-valorisés. Pour avoir une mixité économique de ces rez-de-chaussée, il peut être bon que la collectivité les maîtrise et mutualise l’économie financière. Les emplacements privilégiés vont avoir une rentabilité plus importante, ce qui permet de céder les autres à des usages qui paraissent essentiels pour la mixité sociale, comme les services de proximité et les services à la personne, qui seront loués à un tarif plus compatible avec ces activités économiques.

La mixité, on sait l’amener par le logement, mais c’est plus original de passer aussi par les espaces commerciaux. Comment met-on ça en place concrètement ? Parce qu’un rez-de-chaussée, c’est le commerce, mais c’est surtout la rue et la capacité à animer la ville. C’est central, et pourtant jusqu’à présent, on a tendance à laisser le marché gérer.

Tout à fait et c’est ce qui provoque des déséquilibres. Si on cède des rez-de chaussées commerciaux à des acteurs qui cherchent une rentabilité, et c’est bien normal quand ils investissent, cela peut provoquer un déséquilibre dans les services proposés, avec seulement des grandes marques de vêtement ou des banques qui s’installent. Notre objectif est d’installer des commerces et des services de manière progressive pour garantir la mixité.

On comprend bien l’enjeu, mais comment on met en œuvre cette politique urbaine opérationnelle ? Quel est votre rôle ?

L’EPF va être propriétaire de ces rez-de-chaussée commerciaux, on va donc pouvoir pousser plus facilement les usages qu’on voudrait voir s’installer, mais qui ne peuvent investir de manière importante. Dans la phase intermédiaire portée par l’EPF avant la livraison, l’EPF peut faire des tests avec de la location-gérance, des baux précaires pour voir si les porteurs de projet sont motivés et si le commerce répond aux attentes de la population.

Il y a donc une volonté de la collectivité et vous êtes son bras armé. Avec une capacité d’être propriétaire et de gérer des enjeux financiers, c’est-à-dire de prendre des risques. Il y a donc eu des acquisitions foncières menées par une politique publique, pendant près de 20 ans. Celles-ci vont être transférées à l’aménageur qui lui-même transfère des titres de propriétés aux promoteurs qui vont construire. Et vous revenez dans la boucle comme propriétaire des rez-de-chaussée ?

Oui, on va être propriétaire au fur et à mesure de la livraison des locaux. Le concessionnaire a pour ordre de ne pas les vendre et de les attribuer à l’EPF. Cela représente environ 7 800m2, ce qui signifie 17 millions d’euros bruts, auxquels il faut ajouter 3 millions de travaux d’aménagement pour la livraison (parkings, vitrines).

On n’est pas sur un petit projet… Cette phase transitoire est liée à l’aboutissement de la période d’aménagement. Que se passe-t-il ensuite ?

Une fois que l’ensemble des rez-de-chaussée commerciaux auront été établis et que l’ensemble des bâtiments de la ZAC auront été livrés, on regarde comment se comporte le quartier et ce qu’il faut rectifier. L’EPF propose des baux précaires et a donc la possibilité de revenir en arrière pendant quelques temps. On ne donnera des baux définitifs qu’une fois le modèle économique stabilisé. Et c’est là où on bascule vers la foncière ! Le but de la foncière est de maîtriser l’ensemble des assignations et des objectifs publiques qui sont souhaités sur l’ensemble du quartier.

Pour être précis et bien comprendre, peut-on distinguer quelles sont les différences entre l’EPF et la foncière ?

L’EPF est un établissement public industriel et commercial, 100% maîtrisé par la collectivité, avec une gouvernance publique et qui suit le code de l’urbanisme. La foncière est un groupement d’intérêt publique, qui reste de gouvernance publique, mais qui peut avoir des partenariats avec des acteurs privés. Cela peut être des chambres de commerce, des banques, l’USH, la fédération des promoteurs industriels, Action Logement, etc. L’EPF est sur des projets avec un début et une fin, alors que la foncière a un objectif de pérennisation des politiques publiques dans le temps sans que la collectivité ait trop d'investissements à faire

La foncière n’est donc pas dédiée essentiellement aux rez-de-chaussée commerciaux ? Loïc Alcaras, c’est votre domaine, racontez-nous.

Loïc ALCARAS > Bonjour, je suis en effet directeur juridique à l'EPF Haute-Savoie et je gère la création de ce nouvel outil, la foncière. Nous nous sommes aperçus que nous rachetions des fonciers qui, jadis, appartenaient aux collectivités territoriales, notamment dans les zones d’activités économiques. Ces fonciers étaient vendus, parfois cédés à titre gracieux, à des entreprises pour créer de l’emploi. Mais quand l’entreprise au bout de 30 ans revend son bien, car il ne correspond plus à ses objectifs, elle le revend au prix du marché. La collectivité doit alors acheter un bien qu’elle avait déjà acheté une fois.

Il y a une forme d’incohérence des politiques publiques. Mais revenons sur l’outil foncière, car il est important. Cela a vocation à gérer des sols communs, des biens fonciers ou immobiliers, qui sont trop importants pour être gérer uniquement par le marché. Une propriété publique ou collective, mais surtout une forme de pérennité de l’usage. Quand s’est développée cette foncière ?

L’outil a été créé en avril 2019, par un arrêté préfectoral, car il s’agit d’un Groupement d’Intérêt Général. On l’a créé dans l’idée de se réapproprier des secteurs économiques et de travailler sur du logement abordable avec le Bail Réel Solidaire. C’est l’idée qu’on peut séparer la propriété du sol et celle du bâti, dans le cadre. Dans le cas du logement, cela permet à des ménages sous conditions de ressources d’être propriétaire, mais sans avoir dans l’équation économique le prix du sol, car il reste à la propriété de l’organisme foncier solidaire.

On a coutume de dire que ceux qui sont payés en euros n’ont pas la capacité d’accéder à la propriété. C’est un territoire extrêmement tendu, avec la moitié du territoire soumis à la loi Littoral et l’autre à la loi Montagne. De fait, les fonciers disponibles le sont de moins en moins, alors qu’on a 12 000 habitants supplémentaires par an en Haute-Savoie : 28 000 arrivées et 16 000 départs. Le nombre important de départ est aussi un indicateur du besoin de logements abordables et d’emplois.

En 2014, les OFS sont apparus, on s’est engouffré dans cette brèche. On a rencontré nos voisins suisses, comme la FTI créée dans les années 50 et qui détient 80% des terres industrielles genevoises, mais aussi nos amis de Savoie, Savoie Technolac… On a préféré créer un outil de politique foncière plurielle, plutôt que plusieurs outils séparés (activité économique, logement…). Notre idée a été de créer un outil qui répond à l’ensemble des problématiques de notre territoire : maintenir des commerces de proximité qui répondent aux besoins de la population, préserver l’activité productive et maintenir les populations qui ne peuvent pas accéder à la propriété. Alors au lieu de créer un OFS ou une foncière d’activité économique, on a créé un outil public à but non lucratif, avec une gouvernance publique majoritaire pour garantir l’intérêt général. Ce qui fait que quand des acteurs privés participent, ils savent tout de suite quels sont les objectifs à poursuivre.

Des usages à pérenniser donc, qui sont considérés comme essentiels, et qui ne pourraient être préservés par le libre jeu du marché : le logement abordable, le rez-de-chaussée commercial, les activités productives... Vous avez même envisagé de travailler sur le foncier agricole ?

Loïc ALCARAS > Bien sûr, car l’agriculture est une activité économique essentielle, d’où la nécessité d’être appréhendée par des politiques foncières. Alors même que les collectivités décident quelles zones sont agricoles ou non, à travers le PLU, elles n’ont pas la capacité d’intervenir sur ces secteurs. Il nous ensemble important de les accompagner sur ces domaines d’activités.

Philippe VANSTEENKISTE > L’important c’est de comprendre que travailler sur le foncier agricole, économique et du logement, c’est changer de lecture urbaine. Avant, on avait une lecture verticale où on cloisonnait chaque zone. Les espaces agricoles n’étaient alors plus que des réserves foncières pour des aménagements futurs. Nous essayons maintenant d’avoir une lecture plus transversale. S’il y a des espaces économiques qui sont développés, où est-ce que les gens vont habiter ? Comment on pérennise les sols agricoles périurbains qui sont sujet à la pression foncière ? Il faut que la collectivité publique les maîtrise et garantisse leur pérennité à usage agricole, avec des baux à long terme garantissant l’activité agricole. C’est plus un raisonnement horizontal que vertical.

En plus des missions de l’EPF, vous intervenez donc via la foncière sur le logement abordable, les rez-de-chaussée commerciaux, mais aussi je crois sur le foncier économique ?

Loïc ALCARAS > En effet, pour maintenir les activités productives qui étaient évincées par les autres fonctions, de nombreuses EPCI du territoire haut savoyard ont pris la décision par des délibérations concordantes de ne plus vendre le foncier économique, qu'ils soient bâtis ou non. Il est cédé par le biais du démembrement de propriété, par baux à construction ou baux emphytéotiques. L’entreprise a une visibilité sur un temps long, qui peut aller de 18 à 99 ans. Donc on contractualise les conditions d'implantation qui vont d'une part à l'équilibre économique de la société, mais également à l'équilibre économique de la foncière, puisque demain ce sera la foncière qui sera propriétaire. Et lorsque l'ensemble des intérêts et équilibres se rejoignent, on trouve la bonne formule en termes de temps, en termes de niveau de loyer et ce qui permet à l'entreprise de pouvoir se développer et d'avoir la visibilité sur ce temps long. Après, au terme du bail, rien n'empêche de se retrouver autour de la table et de repartir sur un cycle économique.

C’est un vrai bouleversement du marché, mais aussi des habitudes des entreprises. C’est bien accepté ?

Ca dépend un peu de la génération d'entrepreneurs, mais vu la difficulté d'accès au foncier sur notre territoire fait que c'est soit ils s'implantent de cette manière-là, soit ils ne peuvent pas se développer. C’est un changement de fonctionnement du marché, mais les entreprises réalisent qu’elles peuvent tout à fait investir, mais qu’en plus le foncier redevient accessible aux activités productives.

Mais l’EPF est bien sur un périmètre départemental ? Comment est-ce que cela fonctionne en termes de gouvernance ?

Philippe VANSTEENKISTE > Les collectivités adhérent sur la base du volontariat, on ne regroupe donc pas toutes les EPCI du département. Il y en a trois qui ne sont pas membres, c’est leur choix. Un EPF d’Etat a un territoire imposé, alors qu’un EPF local (EPFL) ne peut grandir qu’au fur et à mesure de la prise de conscience de la nécessité de se doter de l’outil des collectivités. Le périmètre intéressant finalement, c’est quand on atteint une échelle de mutualisation suffisante pour répondre aux problématiques territoriales. C’est là que c’est compliqué, car parfois les EPFL sont repliés sur eux-mêmes ou dans la défiance à la création d’EPF d’Etat.

Qui dit EPF dit aussi logique de masse critique financière et d’ingénierie. Quels sont les modes de financement essentiel à votre EPF ?

Philippe VANSTEENKISTE > Pour l’EPF de Haute-Savoie, la fiscalité était de 11,5 euros par habitant, mais on a été obligé de rehausser ce niveau à 16 euros par habitant. C’est quand même significatif et cela a fait l’objet de nombreux débats. Si les élus ont fait ce choix, c’est que l’intégralité de la fiscalité est exclusivement fléchée sur l’investissement. Il n’y a pas un centime sur le fonctionnement de l’EPF, qui est couvert par les frais de portage sur nos opérations. La fiscalité étant capitalisée dans le fond de portage de l’EPF, cela permet d’avoir une masse suffisamment importante pour nous adosser à des emprunts. Un euro de fiscalité sur une année nous donne quasiment un effet levier de cinq euros. Nous avons donc entre 10 et 12 millions de fiscalité annuelle, ce qui fait une puissance d’acquisition de 50 millions d’euros.

Les ressources fiscales, la Taxe Spéciale d’Equipement, permet de s’adosser à des emprunts bancaires et donc d’avoir une capacité d’acquisition importante. Mais comment est financée la foncière, qui n’a pas vocation à générer des flux mais à conserver du stock ?

Philippe VANSTEENKISTE > La foncière s’adosse à des emprunts, mais aussi aux fonds propres que mettent les collectivités, ce qui va déterminer le point d’équilibre de chaque opération, c’est-à-dire à combien les loyers peuvent s’adosser à l’emprunt qui va servir à rembourser l’acquisition. La différence est alors financée par un partenariat EPF, collectivités publiques et fonds propres qui vont servir à l’équilibre de l’opération.

Ces fonds propres sont finalement le coût de la politique publique, du volontarisme.

Philippe VANSTEENKISTE > On peut se dire que cela fait des fonds relativement conséquents, mais si on regarde le bilan des anciennes zones d’aménagement ou des zones d’activités, cela correspond aux subventions d’équilibre que mettait la collectivité pour faire ces zones. Il s’agit donc simplement d’un changement d’aiguillage. Au lieu de donner des subventions à celui qui prend le terrain, on les confie à la foncière qui pérennise l’action publique dans le temps. C’est vrai que quand on fait de la reprise de friches, cela peut être un peu plus onéreux, avec les coûts de déconstruction et de dépollution, mais il y d’autres modes de financement, comme le fond friche ou des subventions régionales.

Entre un EPF très actif et une foncière qui intervient sur le temps long sur le commerce, le logement, l’activité économique, cela fait beaucoup. La pression de marchés très tendus et l’inspiration Suisse n’y sont pas pour rien, mais comment les aceurs publics du territoire ont-ils décidé de passer à l’action ?

Philippe VANSTEENKISTE > Comment on fait basculer les consciences ? En expliquant que le foncier, on n’en n’est qu’un dépositaire transitoire. On en hérite de nos parents pour le confier à nos enfants et on n'en est responsable que d'une manière temporaire. La première chose que l'on peut faire lorsqu'on parle d'écologie, c'est l'écologie foncière.

Propos recueillis par Sylvain Grisot en février 2022

Pour aller plus loin :

• Site de l’EPF74 : https://epf74.fr/
• La Fondation des terrains industriels de Genève, dixit.net, janvier 2023 : https://dixit.net/fti/