Parking and the City

Une analyse des propositions de Donald Shoup (le pape américain du parking) pour transformer l’économie du stationnement, et la ville qui va avec.

Parking and the city, Donald Shoup Dir., Planners Press, 2018.

Passion parking

Ce n’était sans doute pas le candidat idéal pour se glisser dans la valise des vacances : un beau pavé de 500 pages en anglais, sur un sujet peu glamour, le parking et la ville. Et pourtant aucun regret, cet ouvrage dirigé (et largement écrit) par l’universitaire américain Donald Shoup - le Pape américain du Parking - est aussi passionnant qu’agréable à lire.

Le sujet est pourtant le plus conflictuel de la fabrique de la ville. Les discussions sur le stationnement avec les habitants, professionnels ou élus peuvent prendre des tours étranges, laissant rapidement de côté rationalité et bienveillance pour libérer les instincts les plus primaires. C’est à se demander si nos ancêtres néandertaliens n’avaient pas déjà tendance à se foutre sur la gueule pour des histoires de mammouths laineux mal garés.

Lors de nouveaux projets de construction en ville, le stationnement est le sujet qui éclipse souvent tous les autres : les habitants ont moins peur du nouvel arrivant que de sa bagnole. L’angoisse de voir les places de stationnement de la rue encombrées par les véhicules des petits nouveaux est un des fondements du mouvement NIMBY (Not In My Backyard - pas dans mon jardin) qui bloque tellement de projets.

Des blocages tellement systématiques qu’élus et techniciens mettent ceinture et bretelles, en imposant aux nouveaux projets de construction la réalisation d’un nombre pléthorique de places de parking au sein de leur propre emprise. Juste au cas où.

Et pourtant la mise en œuvre d’un urbanisme circulaire est aujourd’hui nécessaire, en assurant l’optimisation de l’usage des sols urbains pour éviter l’étalement sans fin des villes. Alors pourquoi construire des places de parking qui ne serviraient à rien ? Mieux, est-ce que les espaces de stationnement existants pourraient être partiellement utilisés pour d’autres usages ? Cela permettrait la densification de la ville existante au lieu de consommer du foncier agricole.

L’analyse de Donald Shoup permet d’avancer sur ces questions, en sortant des angoisses millénaristes des propriétaires de SUV ou de l’activisme cycliste, par une approche scientifique très pragmatique et pédagogique. Il quantifie objectivement les faits, rationalise les débats et démonte les rouages économiques pour poser quelques idées (très) claires et décapantes.

Ses conclusions sont en effet limpides : le système des obligations de stationnement imposées aux projets de construction est par nature contre-performant, il faut réformer tout cela en profondeur, en commençant tout simplement par les supprimer.

Finalement, la seule vraie erreur dans cette analyse, c’est de croire qu’elle ne serait pas transposable au contexte européen. Je vais donc tenter l’exercice ici d’analyser ces propositions au regard des enjeux français, associant les idées développées dans cet ouvrage à mes propres analyses.

Vous allez voir, c’est passionnant ces histoires de parking.

A quoi servent vraiment les obligations de stationnement ?

C’est une évidence pour tous les porteurs de projets de construction : à de très rares exceptions près, tout nouveau projet de construction doit prévoir sur son emprise privée la création de places de stationnement pour son usage propre. Cela fait des décennies que tous les documents d’urbanisme (aujourd’hui en France les PLU) associent à chaque type de projet l’obligation de prévoir un certain nombre de places de parking, dans le but explicite d’éviter de générer une pression sur le stationnement sur rue existant.

Un effort a priori louable mais appliqué à l’aveugle, sans référence aucune à l’usage du stationnement sur rue, ni aux besoins réels générés par le projet. Ces obligations de stationnement sont déduites de ratios standardisés à la formulation souvent étonnante : à San José (Californie) il faut au moins 7 places de stationnement par ligne de bowling (si, si !), à Mazé (Maine et Loire) il faut 2,25 places de stationnement pour chaque logement, quel que soit sa taille…

Des chiffres qui ne sont fondés sur aucune analyse objective des besoins spécifiques du projet, mais sur des pratiques transmises de génération en génération, historiquement élaborés sur la base de données très parcellaires et adaptés selon la créativité des urbanistes et l’âge du capitaine. Donald Shoup résume cela très bien : « Les obligations de stationnement sont plus proches de l’astrologie que de l’astronomie, et les urbanistes pourraient tout aussi bien fixer ces obligations en fonction des signes du Zodiac. »

En plus d’un mode d’évaluation disjoint de tout rapport au réel, le principe appliqué est de ne retenir systématiquement que la pire des hypothèses, pour être certain que jamais le stationnement des nouveaux projets ne déborde sur la rue : le samedi pour un centre commercial, l’ensemble des salariés venant en voiture pour des bureaux, etc… Il en découle un surdimensionnement systématique, parfaitement illustré par le concours de photo renouvelé chaque année aux Etats-Unis pour le Black Friday sur Twitter, avec le Hashtag #blackfridayparking qui permet de voir tous ces parkings de centre commerciaux le jour le plus actif de l’année… et pourtant si vides.

I don’t enjoy shopping on #BlackFriday, but I do enjoy taking pictures of empty parking spaces at shopping centers on Black Friday. Here are Eastgate & Golden Gate in Mayfield Hts. If the lots aren’t full today, they’ll never be full. We have too much parking. #BlackFridayParking pic.twitter.com/N1Kx5x7hVd— Tom Horsman (@TomHorsman) 23 novembre 2018

Apportons une preuve supplémentaire de ce surdimensionnement des obligations de stationnement : il est exceptionnel qu’un porteur de projet les considère insuffisantes et construise plus de places qu’exigé, pour répondre à la demande réelle de ses utilisateurs. Alors qu’elles sont dans les textes des obligations minimales, elles dépassent systématiquement les besoins réels.

Les obligations de stationnement ne constituent donc pas une gestion pragmatique des besoins nouveaux générés par les projets de construction, mais bien une sur-précaution destinée à éviter le pire des périls urbains : le manque de places de parking.

Ce mode de régulation a deux conséquences clef :

• Le report de la gestion des besoins nouveaux vers le privé. La Collectivité transfère l’ensemble de la question aux porteurs de projets par l’application de critères réglementaires standards aveugles, un surdimensionnement systématique et le renoncement à toute évaluation pragmatique de l’offre et de la demande.
• Il crée une offre liée (bundled) entre l’usage du bâti (logement, bureaux, commerces…) et le stationnement. Les deux usages (un espace pour vivre / un espace pour garer une voiture) deviennent donc indissociablement liés dans le temps long par la contrainte réglementaire, quels que soient les besoins réels initiaux ou futurs.

Des effets délétères sur les projets et la ville

Pour les non-pratiquants, le stationnement peut apparaitre comme une question annexe d’un programme de construction. C’est pourtant devenu une question clef du fait de ces obligations réglementaires, qui surdéterminent le programme et la forme d’un projet, jusqu’à fréquemment remettre en cause sa viabilité.

Car faire un parking, c’est cher. C’est même d’autant plus cher dans les contextes les plus denses : le cœur des villes où l’espace est rare et la forme des parcelles pas toujours adaptées au rayon de giration d’une voiture.

Les prix de construction (très estimatifs) ci-dessus donnent une image des écarts selon les types de stationnement, mais ils ne reflètent que partiellement les effets de seuil entre les différentes solutions. Le croisement entre des contraintes physiques (taille de parcelle, présence de nappe d’eau sous-terrain, pollution des sols, etc…) et des obligations de stationnement peut avoir des effets limitatifs très sévères sur les projets. L’ampleur de la construction réalisée en surface se retrouve par exemple souvent limitée par la capacité du stationnement sur un premier sous-sol, le coût de réalisation d’un second niveau étant souvent rédhibitoire.

La réglementation peut aussi souvent générer des effets de seuils. Ainsi en France la surface des logements est trop fréquemment réduite pour éviter de passer la barre au-dessus de laquelle deux places seraient rendues obligatoires au lieu d’une.

En appliquant de façon rigide des obligations de stationnement à la seule échelle des projets, c’est trop souvent du parking que dépend le projet, et non l’inverse.Les négociations sont rarement possibles, et il est toujours difficile de faire moins (que les obligations minimales), ailleurs (que sur la parcelle du projet) ou autrement (en mutualisant avec d’autres usages par exemple).

Alors les projets les plus fragiles financièrement se trouvent pénalisés : le logement social bien sûr (qui bénéficie sur ce point en France d’un traitement d’exception, sans doute insuffisant), mais aussi le logement abordable ou le renouvellement urbain. Conséquence de ce renchérissement des projets ? La recherche de foncier moins cher et moins contraint, permettant notamment d’éviter les sous-sols avec pour conséquence une accélération de l'étalement urbain.

Ce cadre réglementaire qui semble anodin autour des obligations de stationnement forge en fait tout un modèle de développement urbain centré sur la voiture, aux effets délétères sur la ville :

• En favorisant mécaniquement les secteurs où le stationnement (surdimensionné) peut être réalisé en surface, les obligations de stationnement poussent donc à l’étalement urbain sur un foncier agricole peu cher au m2. Les effets induits sont considérables.
• Mais plus encore que de pousser à la croissance de la tâche urbaine, les obligations de stationnement le fabriquent, lui donnent sa forme. Une forme étalée espaçant les constructions pour laisser respirer les nappes de parking les ronds-points et autres surfaces engazonnées. Une ville par nature non-marchable, qui a perdu cette qualité essentielle qui fait la ville : la proximité (la meilleurs définition de la suburbia).

Corriger un modèle économique biaisé

Alors tendons de démonter tout ça.

On l’a vu, construire une place de stationnement, cela coûte cher. Un coût imposé par la réglementation qui est donc transféré à toute la chaine de valeur, avec des effets induits évidents mais souvent ignorés :

• Le modèle économique du stationnement transfère les coûts à l’utilisateur final : le propriétaire, l’entreprise ou le commerce par exemple payent bel et bien le stationnement, mais transmettent ensuite ces coûts au locataire, au salarié ou au client final.
• Tout le monde paye pour le stationnement, indépendamment de son usage : en effet ce n’est pas l’utilisateur de la place qui paye, mais bien celui de l’usage lié (un effet induit par le fameux bundle). Si votre logement est associé à une place de stationnement, vous en retrouvez le coût dans votre loyer que vous ayez une voiture ou pas, idem pour le supermarché où vous allez en vélo, mais qui vous impute les coûts de construction de son parking.
• La surproduction de stationnement génère une infrastructure urbaine inutilisée, qui est une perte économique nette, évaluée à 0,5 milliards de dollars par an aux États-Unis par exemple.

C’est bien cette notion d’offre liée (encore le bundle, mais je suis preneur d’une bonne traduction…), induite par les obligations de stationnement, qui fausse toute la pertinence économique du modèle. Le stationnement est un élément nécessaire d’un système de mobilité spécifique (la voiture particulière, qui intègre les véhicules, mais aussi les routes et le stationnement notamment) mais qui n’impute pas ses coûts aux usagers de cette mobilité, pour les distribuer généreusement à tout le monde.

L’effet est simple : puisque tout le monde paye le stationnement, les utilisateurs réels n’en voient pas le coût qui est à la fois masqué et pris en charge par l’ensemble de la population. Il y a donc une incitation significative à la possession et à l’usage d’un véhicule. Le stationnement gratuit sur rue est l’exemple le plus frappant de ce découplage entre usage et paiement : la Collectivité fait payer à tous les contribuables l’investissement et la gestion des places sur l’espace public, utilisées uniquement par certains. C’est donc une des multiples subventions à la voiture (et sans doute pas la pire).

Segmenter des marchés réglementairement liés (l’usage du bâti et le stationnement) aurait donc deux avantages associés :

• Une meilleure équité en ne faisant payer que les usagers ;
• La suppression d’une incitation à l’usage de la voiture aux effets délétères sur la ville (occupation de l’espace au détriment d’autres usages, pollution, accidentologie, etc…)

Car c’est bien là le cœur de la dérive : en voulant éviter l’encombrement par les stationnements générés par de nouveaux projets de construction, les obligations de stationnement sont elles-mêmes auto-génératrices de trafic en incitant à la possession.

Repenser un modèle vertueux de gestion du stationnement

Il faut donc désormais remonter ce modèle dans le bon sens avec plusieurs objectifs :

• Ne plus pénaliser ou bloquer les projets de construction qui présentent un intérêt collectif : logement social ou accessible, réemplois de bâtiments, renouvellement du tissu urbain, résorption des friches, etc…
• Cesser d’inciter à l’étalement urbain
• Ne plus faire payer les coûts du stationnement aux non usagers
• Cesser d’inciter à l’usage de la voiture par le foisonnement d’infrastructures de stationnement.

Mais si les projets ne sont plus obligés de prendre en charge leurs besoins de stationnement, que va-t-on faire des voitures ? Vont-elles submerger nos rues ?

Non bien sûr. Il existe d’abord de nombreux modes de régulation intermédiaires entre la prolifération du stationnement engendrée par les normes actuelles et une suppression de toute norme : abaisser les seuils minimum actuels, transformer les minimums en maximum, multiplier les exceptions aux seuils, etc… Autant d’étapes de transitions vers un cap clair de dissociation des usages du bâti et de la voiture.

Mais surtout limiter ou supprimer les obligations de stationnement ne veut pas dire supprimer le stationnement lui-même : les opérateurs vont continuer de produire des parkings en accompagnement des projets de construction, mais en fonction des besoins réels, pas de ratios imaginés sur un coin de table.

Mieux, dans bien des cas ils chercheront à optimiser les infrastructures et les équilibres économiques en proposant un service de stationnement au lieu de produire physiquement des places de parking libres l’essentiel du temps. Le résultat est le même (voiture garée) mais les moyens d’y parvenir peuvent être beaucoup plus créatifs et efficaces dans un contexte réglementaire assoupli : places non-attribuées permettant de lisser l’offre, parking collectif ou public pour les besoins de plusieurs projets, stationnement dans le sous-sol du bâtiment voisin, mutualisation du stationnement entre bureaux et logements, etc…

La dissociation réglementaire des usages du bâti et de la voiture (unbundled, on y arrive) par la suppression des obligations de stationnement peut permettre aux acteurs d’optimiser leur offre sur chacun de ces marchés, et d’offrir un choix plus large de services à des usagers qui paieront pour leurs usages propres.

Impossible dans ce cadre de maintenir une offre de stationnement public gratuite ou inconsciente de ses coûts comme c’est le cas actuellement. L’écart est sans doute grand entre le foisonnement du stationnement gratuit des villes américaines et les tarifs aléatoires appliqués dans nos centres urbains, pourtant le constat est le même : la gestion du stationnement public (sur rue notamment) n’est pas actuellement un outil de l’aménagement urbain, mais bien un exercice à part.

Car il y a besoin d’une offre collective efficace de stationnement en alternative totale ou partielle de places associées aux projets de construction. Donald Shoup le souligne bien « Le stationnement sur rue est l’espace public le plus convoité - à part la Bande de Gaza - et la compétition pour l’espace peut être rude » Or la saturation du stationnement sur rue à des effets induits significatifs : dans certains secteurs tendus où des analyses détaillées ont été menées, 30% à 70% du trafic est constitué par des véhicules… qui cherchent une place. Il propose donc une gestion que je qualifierais de dynamique, appliquée notamment à San Francisco : une tarification différente selon les rues et les heures, adaptée en continu en fonction de l’occupation réelle pour laisser toujours quelques places libres (environ 80% d’occupation).

Ce mode de régulation est l’illustration d’une rupture plus fondamentale du mode de gestion du stationnement dans nos villes : passer d’un transfert total d’une gestion de projets privés par un cadre réglementaire aveugle, à une gestion collective et dynamique des besoins. En allégeant le projet du poids du stationnement, sa gestion est donc nécessairement transférée au collectif, avec un rôle central des pouvoirs publics, que ce soit dans la gestion dynamique du stationnement sur rue ou la mise en place d’infrastructures mutualisées entre plusieurs bâtiments. Un changement de rôle qui pose bien entendu beaucoup de questions opérationnelles, mais dont la vertu est de permettre une optimisation réelle de la réponse aux besoins, mais surtout de réinternaliser les coûts du stationnement.

Le stationnement : une réserve foncière urbaine inépuisable ?

Une gestion collective de l’offre permet aussi de penser une ville plus adaptable aux changements à venir. Impossible ici de postuler ce que seront les usages de mobilité dans 10 ou 20 ans, mais il est certain qu’ils seront différents. Alors pourquoi aujourd’hui fourrer au chausse-pied du stationnement en sous-sol d’immeubles construits pour 50 ans, alors que ces parkings ne pourront servir qu’à un seul usage déjà fragilisé : l’usage individuel de la voiture ?

On construit aujourd’hui pour un mode de mobilité (ma voiture, bien au chaud dans mon parking) battu en brèche de tout côté :

• Le développement des alternatives à la voiture (vélo, trottinette, etc…), vivement accéléré par l’électrification de ces modes que l’on va de moins en moins considérer comme « actifs »
• L’explosion des offres de services (Uber, Lyft…) ou de partage (Karos, Blablacar…) de la voiture qui modifient le rapport à la propriété (et donc le besoin de se garer)
• Mais aussi la mise en synergie de ces différents modes et services qui génère nombre de solutions de mobilités alternatives à la possession voire à l’usage de la voiture. L’explosion des services de micromobilité pourrait ainsi élargir considérablement la zone d’influence des transports en commun, multipliant les opportunités d’usage bien au-delà des 500m habituellement considérés.

Impossible de savoir où l’on va vraiment, mais il est certain qu’avec la baisse de la possession individuelle, les voitures seront plus sur les routes et moins sur leur parking (elles y passent 95% de leur temps actuellement), et seront peut-être moins nombreuses. Pour les parkings les plus aptes à changer d’usages (notamment le stationnement de surface) s’ouvre à terme un nouvel horizon avec l’émergence d’une réserve foncière constructible aux potentiels immenses en secteurs urbains… à condition de débloquer les verrous réglementaires.

Il va donc falloir reconvertir des infrastructures de stationnement (c’est déjà le cas à Paris) et recycler les nappes de parking. Mais il faudra aussi repenser la construction de la ville en développant des réglementations urbaines plus conscientes du futur, permettant de construire aujourd’hui des espaces de stationnement aptes à changer d’usage (Tank Architectes - Ruche d'entreprises et parking silo de la Tossée) ou à disparaitre dans des horizons courts.

Ces maudits parkings vont devenir de passionnants objets urbains et de belles opportunités de transformation de la ville si on leur en donne les moyens.

Pour une nouvelle approche de la question du stationnement urbain

Centrée sur un pays dessiné pour la voiture, l’analyse de Donald Shoup reste plus que pertinente pour un contexte français ou européen, en posant des constats accablants sur les effets de la réglementation urbaine sur le stationnement :

• Un frein structurel aux projets les plus vertueux d’un point de vue social (logement social ou accessible) ou urbain (changements d’usages, renouvellement urbain)
• Un effet délétère sur les programmes, le projet étant trop souvent déduit des capacités à fournir le stationnement exigé réglementairement.
• Un fait générateur de l’étalement urbain, et d’une forme urbaine en contradiction profonde avec les qualités de proximité qui font la ville
• Un modèle économique induit qui transfère les coûts de la mobilité économique aux usages associés, et incite à l’usage de la voiture en masquant ses coûts et en le distribuant aux non-usagers.

La suppression rapide des obligations de stationnement devrait bénéficier en priorité aux projets les plus sensibles, mais aussi aux secteurs propices aux modes alternatifs à la voiture, et notamment le transport collectif lourd, en tirant parti de l’émergence des micromobilités pour élargir considérablement leur zone d’influence.

La réduction des obligations, l’introduction de plafonds ou la suppression des obligations devra permettre d’innover pour passer d’une réponse physique à une obligation réglementaire, à la génération d’une offre variée de services adaptés aux besoins.

Elle induit aussi un nouveau rôle pour les acteurs publics. Au présent, pour accompagner la transition par une offre et une gestion dynamique de l’offre de stationnement collective, mais aussi au futur en guidant les porteurs de projet vers des solutions permettant de construire aujourd’hui des infrastructures évolutives et réversibles, capables d’accompagner les changements de pratiques qui ne manqueront pas d’advenir.

Radical et utopique tout ça ? Une ville aussi emblématique du tout-voiture que Los Angeles a déjà clairement amorcé sa transition en questionnant les fondamentaux de ses outils de planification urbaine.

Alors, pourquoi pas ?

Sylvain Grisot · Février 2019